Résumé exécutif
Question
Le Guinea Development Board doit-il être conçu principalement comme une agence intégrée de promotion et de facilitation de l’investissement, à l’image du Rwanda Development Board, ou comme un centre de pilotage de la transformation économique adapté aux contraintes propres de la Guinée ?
Diagnostic
Le Rwanda a benchmarké Singapour à partir d’une contrainte comparable : attirer de l’extérieur des capitaux, des technologies et des capacités qu’il possédait insuffisamment. La Guinée se trouve face à une équation différente : elle dispose déjà de potentiels miniers, agricoles et énergétiques capables d’attirer massivement le capital, mais peine à convertir cette abondance en capacités productives domestiques durables.
Thèse
Une architecture institutionnelle ne constitue pas, à elle seule, un Development Board. Sa pertinence dépend de l’adéquation entre sa mission et la contrainte de développement du pays. La transposition quasi intacte d’une architecture pensée pour l’équation rwandaise risque donc de laisser non couverte la fonction dont la Guinée a le plus besoin : le pilotage de sa transformation économique.
Orientation
Le GDB devrait inverser son centre de gravité : piloter d’abord, orienter ensuite, accompagner enfin. La promotion, l’attraction et la facilitation de l’investissement resteraient dans l’institution, mais comme instruments au service d’une mission supérieure : structurer les priorités de transformation, faire converger les moyens publics et privés, puis susciter les investissements nécessaires à leur réalisation.
1-Le Principe : Benchmarker une fonction, pas une forme
Le benchmarking est devenu un réflexe presque systématique des politiques publiques. Avant de créer une institution, de réformer une administration ou de concevoir une politique économique, on regarde ailleurs. L’exercice paraît rationnel : pourquoi réinventer ce qui fonctionne déjà ?
Mais il existe une différence fondamentale entre observer une solution et comprendre pourquoi cette solution existe.
Un benchmarking mal compris ressemble à un lion qui suivrait chaque jour un mouton jusqu’à la prairie simplement parce qu’il constate que le mouton s’y rend pour se nourrir. Le lion aurait parfaitement identifié le comportement à reproduire, mais totalement manqué la fonction recherchée. Un benchmarking intelligent poserait d’abord une autre question : pourquoi le mouton va-t-il à la prairie ? Parce qu’il y trouve sa nourriture. Dès lors, la question du lion n’est plus : comment rejoindre cette prairie ?, mais : quelle est ma prairie à moi ?
C’est précisément la différence entre copier une solution et benchmarker une fonction
Et l’histoire qui relie l’Economic Development Board de Singapour, le Rwanda Development Board et aujourd’hui le Guinea Development Board offre une illustration particulièrement intéressante de cette distinction.
2-Bon benchemarking : une même contrainte ne produit pas nécessairement la même stratégie
Commençons par Singapour et le Rwanda. À première vue, comparer une cité-État d’Asie du Sud-Est à un petit pays enclavé d’Afrique de l’Est peut surprendre. Pourtant, derrière leurs différences géographiques et historiques, les deux économies partagent au départ une contrainte de développement remarquablement similaire : elles doivent construire leur croissance avec relativement peu de valeur immédiatement disponible à l’intérieur et peu d’avantages naturels capables, à eux seuls, de faire venir massivement le capital extérieur dont elles ont besoin.
Tous deux disposent d’un marché intérieur étroit. Tous deux manquent initialement de capital domestique, de technologies, de capacités industrielles et de grandes entreprises nationales capables de financer seules leur transformation. Mais ils partagent surtout un handicap déterminant : ils disposent de peu de ressources naturelles capables d’attirer spontanément les capitaux étrangers.
C’est une différence fondamentale. Lorsqu’un pays possède du pétrole, du cuivre, du fer ou de la bauxite en abondance, une partie des investisseurs vient parce que la valeur qu’ils recherchent est déjà là. Le pays peut être administrativement difficile, coûteux ou imparfaitement compétitif : la ressource elle-même exerce une force d’attraction. Singapour et le Rwanda ne disposent pas de ce luxe.
S’ils veulent faire entrer du capital international, ils doivent donc fabriquer l’attractivité qu’ils ne possèdent pas naturellement. Ils doivent offrir autre chose : stabilité, rapidité, prévisibilité, infrastructures, accès aux marchés et, surtout, une expérience investisseur suffisamment supérieure pour compenser ce que leur territoire n’offre pas spontanément. Leur équation devient alors :
C’est à partir de cette équation que l’EDB singapourien comme le RDB rwandais deviennent réellement compréhensibles. La facilitation n’est pas un simple choix de bonne gouvernance : elle constitue une réponse économique à leur handicap structurel. Lorsqu’on ne possède pas naturellement ce que l’investisseur recherche, il faut devenir exceptionnellement bon dans la manière de l’accueillir.
Les agences de promotion et de facilitation de l’investissement existent dans la plupart des économies : attirer les capitaux est une fonction importante partout. Mais à Singapour comme au Rwanda, cette fonction change de statut : de fonction de soutien à la stratégie de développement, elle devient la stratégie de développement elle-même. Leur transformation repose précisément sur leur capacité à faire entrer de l’extérieur le capital, les technologies et les capacités qui leur manquent à l’intérieur.
C’est ce qui explique pourquoi, dans ces deux pays, la fonction de Development Board se superpose très largement à celle d’agence d’investissement. Cette configuration n’est pas la définition d’un Development Board : elle est le produit de leur contrainte économique
Singapour : l’institution arrive au bout du diagnostic
C’est ici que le benchmarking rwandais de Singapour devient particulièrement instructif. Le Rwanda ne regarde pas Singapour simplement parce que son EDB est une institution qui fonctionne ; il le regarde parce que Singapour a dû résoudre une contrainte comparable à la sienne. Le benchmark part ainsi du problème à résoudre, et non de la solution à reproduire.
Mais le bon benchmarking va plus loin. Partager une contrainte ne signifie pas devoir adopter la même stratégie pour la lever. Singapour et le Rwanda ont besoin d’attirer une valeur qu’ils ne possèdent pas suffisamment à l’intérieur ; chacun va pourtant organiser sa réponse selon sa propre économie et sa propre trajectoire de développement.
À Singapour, cette réponse s’inscrit dans une stratégie d’industrialisation déjà définie. Avant même la création de l’Economic Development Board en 1961, le diagnostic est posé : petit marché intérieur, chômage important, faible base productive et insuffisance de capital et de technologies domestiques. La réponse est l’industrialisation d’une économie tournée vers l’extérieur. La séquence est fondamentale :
L’EDB apparaît au bout de cette chaîne, et non à son commencement. Singapour ne demande donc pas seulement : « Comment attirer davantage d’investisseurs ? » Il demande : « De quels investisseurs notre transformation économique a-t-elle besoin ? »
Cette distinction change profondément la fonction de l’EDB. L’institution ne se contente pas d’accueillir les investisseurs qui choisissent Singapour : elle contribue à rechercher ceux dont le pays a besoin pour construire les activités qu’il a ciblées.
Tous les investissements ne sont donc pas égaux. L’EDB ne cherche pas à maximiser les IDE ; il cherche à les orienter vers la stratégie de développement de Singapour, qui préexiste à sa création. En tant qu’instrument de développement, sa fonction première est donc l’orientation : la facilitation et l’accompagnement viennent ensuite. L’IDE n’est jamais la finalité. Il est une matière première à transformer :
Rwanda : comprendre la fonction, adapter la réponse
Lorsque le Rwanda regarde Singapour, il retrouve la même nécessité d’attirer une valeur qu’il possède insuffisamment, mais pas les mêmes conditions pour la transformer.
Pays enclavé, avec des coûts logistiques élevés et sans accès maritime, il ne peut raisonnablement reproduire à l’identique la trajectoire manufacturière exportatrice du Singapour des années 1960. Il choisit donc ses propres cartes : services, tourisme, numérique, conférences et événements internationaux, certaines activités à forte valeur ajoutée et amélioration radicale de l’environnement des affaires.
C’est précisément ce qui rend son benchmarking intéressant : le Rwanda ne reproduit ni les secteurs de Singapour ni exactement ses institutions. Il reprend une fonction et l’adapte à ses contraintes.
Si le développement dépend d’une valeur qu’il faut aller chercher ailleurs, chaque friction rencontrée par celui qui la possède devient un problème économique.
La logique du RDB devient dès lors remarquablement cohérente. L’investisseur ne connaît pas le Rwanda : il faut le promouvoir. Il envisage d’y investir : il faut le convaincre. Il décide de venir : il faut faciliter son implantation. Il crée son entreprise : il faut simplifier l’enregistrement. Il rencontre plusieurs administrations : il faut réduire les interfaces et les délais. Il doit accéder à certaines autorisations ou infrastructures : il faut fluidifier son parcours. Il produit : il faut l’aider à accéder aux marchés. Le touriste international constitue lui aussi une entrée de valeur : le tourisme rejoint cette même logique d’ouverture extérieure.
On comprend alors beaucoup mieux pourquoi le Rwanda choisit de réunir dans le RDB des fonctions qui, vues de loin, peuvent sembler disparates. Elles ne le sont pas : elles répondent toutes à une même logique, attirer la valeur extérieure, faciliter son implantation et, par son activité, dynamiser l’économie sur le territoire.
Le Rwanda pousse toutefois cette logique d’intégration plus loin, jusqu’à absorber au sein du RDB certaines structures chargées de l’exécution. L’objectif reste cohérent avec sa situation : réduire la fragmentation administrative et concentrer des capacités encore rares.
Le choix est compréhensible. Il est aussi discutable. Singapour avait lui-même commencé avec un EDB beaucoup plus intégré : à sa création en 1961, celui-ci développait et administrait directement Jurong Industrial Estate. Mais dès 1968, cette fonction est séparée de l’EDB et confiée à JTC.
Cette évolution répond à une distinction fondamentale : piloter et opérer sont deux métiers différents, dont les exigences peuvent même être contradictoires. Le pilotage exige de prendre de la hauteur pour voir l’ensemble, orienter et arbitrer ; l’exécution exige au contraire de s’immerger dans un métier, ses contraintes et ses détails. Réunir les deux expose donc à un double risque : perdre la hauteur nécessaire au pilotage sans atteindre la spécialisation nécessaire à l’exécution.
Ce risque s’accroît encore lorsque le même centre de pilotage absorbe plusieurs structures opérationnelles de nature différente (gestion des ZES, parcs industriels, tourisme), comme c’est le cas du RDB. Il ne s’agit alors plus de conjuguer deux métiers, mais d’ajouter au pilotage plusieurs métiers d’exécution, chacun avec ses compétences, ses contraintes et ses logiques propres. Ce risque, Singapour en a tiré les conséquences dès 1968 : malgré l’étroitesse de son territoire, il choisit de séparer le pilotage de l’exécution et de confier cette dernière à des opérateurs spécialisés.
Cette réserve sur l’architecture institutionnelle du RDB n’enlève rien à la qualité du benchmarking rwandais. Celui-ci a été remarquable : le Rwanda a identifié à juste titre Singapour comme un pair structurel sur la contrainte à résoudre, compris la fonction de son modèle et adapté la réponse à ses propres réalités, au lieu de reproduire mécaniquement ce que Singapour avait fait.
3- Mauvais benchmarking : Quand la Guinée va à la pharmacie avec l’ordonnance du Rwanda
En créant le Guinea Development Board (GDB), la Guinée a transposé l’architecture institutionnelle du Rwanda Development Board : concentration de fonctions liées à l’investissement, absorption de structures existantes, intégration des zones économiques spéciales et des parcs industriels, et centralisation d’une partie importante du parcours de l’investisseur au sein d’une même institution.
Mais avant de transposer une réponse institutionnelle, encore faut-il vérifier que le problème auquel elle répond est comparable. Une comparaison des contraintes de départ du Rwanda et de la Guinée suffit à faire apparaître toute la fragilité de ce choix. Car il serait difficile de trouver un pays structurellement plus différent de la Guinée que le Rwanda : géographie, superficie, densité démographique, dotation en ressources naturelles, accès à la mer ; presque toutes leurs données de départ les opposent.
Le Rwanda est un petit pays enclavé, densément peuplé, disposant de peu de ressources naturelles susceptibles de provoquer à elles seules un afflux massif de capitaux, avec un marché intérieur étroit et des coûts logistiques structurellement élevés. Il doit fabriquer une grande partie de son attractivité.
La Guinée dispose au contraire d’une façade maritime, d’un territoire près de dix fois plus vaste, d’une densité de population bien moindre, d’un potentiel agricole et hydroélectrique considérable et surtout de certaines des concentrations de ressources minières les plus importantes au monde : bauxite, fer, or. Elle possède déjà une valeur pour laquelle le capital international est disposé à venir.
L’un doit surmonter l’enclavement ; l’autre possède un accès maritime. L’un doit composer avec la rareté des ressources naturelles ; l’autre doit gérer leur abondance. L’un doit fabriquer suffisamment d’attractivité pour compenser ce qu’il ne possède pas ; l’autre doit apprendre à transformer ce qu’il possède en capacités économiques durables.
Ce ne sont pas simplement deux pays différents. Ce sont deux problèmes de développement différents. Et pourtant, la solution institutionnelle voyage presque intacte de Kigali à Conakry
C’est précisément ici que notre définition du benchmarking prend tout son sens. Si le Rwanda avait simplement reproduit Singapour, il aurait importé une stratégie et une architecture conçues pour les contraintes d’une cité portuaire asiatique. Il ne l’a pas fait. Il a cherché à comprendre la fonction que remplissait le modèle singapourien, puis l’a reconstruite autour de ses propres contraintes. La Guinée devait appliquer exactement le même raisonnement au Rwanda :
Dès que l’on pose ces questions, l’équation guinéenne conduit ailleurs.
4-L’équation guinéenne : maintenir et transformer plutôt qu’attirer
Là où le Rwanda doit d’abord attirer la valeur, la Guinée doit surtout apprendre à la maintenir
Il faut ici éviter un faux procès. La facilitation de l’investissement est utile à la Guinée comme elle l’est à toutes les économies. Simplifier les procédures, réduire les délais, améliorer la prévisibilité administrative et offrir une interface lisible aux investisseurs sont des fonctions nécessaires. La question n’est donc pas de savoir si la Guinée doit faciliter l’investissement, mais pourquoi cette fonction devrait constituer le centre de gravité de son Development Board.
À Singapour comme au Rwanda, l’attraction de l’investissement répondait directement à leur contrainte de développement. Elle pouvait donc légitimement devenir le centre de gravité de leur dispositif. Mais la contrainte guinéenne est différente. La Guinée doit évidemment continuer d’attirer les investissements dont son économie a besoin. Mais l’insuffisance d’attractivité n’est pas le noyau de son problème de développement. Une valeur considérable existe déjà sur son territoire et attire déjà le capital international.
Le véritable problème guinéen commence donc largement après l’arrivée de l’investissement.
Faire entrer des milliards de dollars d’investissements ne transforme pas une économie si l’essentiel de la valeur créée ressort ensuite du territoire sous forme d’importations, de prestations étrangères, de profits rapatriés ou de chaînes d’approvisionnement extérieures. L’enjeu est de maintenir suffisamment de cette valeur dans l’économie nationale pour qu’elle y circule, s’y transforme, s’y accumule et produise à son tour de nouvelles capacités.
La question devient alors beaucoup plus ambitieuse : comment convertir l’avantage comparatif que constituent les ressources naturelles de la Guinée en capacités productives domestiques ? Comment maximiser les effets d’entraînement de leur exploitation sur le reste de l’économie ? Comment accroître la part de la valeur ajoutée créée, captée, transformée et réinvestie au sein de l’économie nationale ? En bref, comment faire bénéficier le plus grand nombre de Guinéens de la richesse de la Guinée ?
Un investissement minier crée une demande : comment cette demande fait-elle naître et grandir des fournisseurs guinéens ? Un corridor est construit : comment devient-il un corridor économique autour duquel se développent agriculture, logistique, industrie, logements et services ? De l’énergie devient disponible : comment se transforme-t-elle en avantage industriel ? Des revenus sont générés : comment deviennent-ils consommation, épargne, investissement et nouvelles capacités productives ?
L’enjeu est de construire une boucle vertueuse de création de valeur à l’intérieur du territoire :
À chaque tour de cette boucle, une part plus importante de la valeur initialement générée doit pouvoir rester dans l’économie nationale, y circuler, s’y transformer, s’y accumuler et engendrer de nouvelles capacités.
La Guinée présente en outre une caractéristique déterminante : elle est multipotentielle. Mines, agriculture, énergie, industrie, logistique, infrastructures, tourisme : elle dispose de plusieurs moteurs de développement majeurs, dont les trajectoires sont largement interdépendantes.
Mais l’existence simultanée de ces potentiels ne garantit ni leur transformation ni leur mise en relation. Une mine peut se développer sans faire émerger suffisamment de fournisseurs locaux ; une infrastructure sans structurer l’activité économique autour d’elle ; une capacité énergétique sans devenir un avantage industriel ; un corridor sans générer suffisamment d’activités économiques sur son passage ; et les revenus issus des ressources sans alimenter suffisamment la construction de capacités productives nationales.
Le défi guinéen n’est donc pas seulement de développer plusieurs potentiels, mais d’organiser leurs interactions afin que le développement de l’un contribue à celui des autres.
La multipotentialité guinéenne soulève par ailleurs une seconde question : celle de l’articulation entre investissement public et investissement privé. Toutes les transformations nécessaires ne relèvent pas des mêmes logiques d’investissement. Certaines infrastructures, certaines capacités productives ou certains choix d’aménagement répondent à des considérations de rentabilité, mais également à des arbitrages d’intérêt général, de souveraineté, d’aménagement du territoire ou de transformation à long terme que le marché ne peut effectuer seul. L’investissement public joue donc un rôle déterminant dans cette équation : il peut notamment construire les infrastructures et les capacités qui rendent ensuite possibles, rentables ou plus productifs de nouveaux investissements privés.
Le problème de coordination s’exerce ainsi sur deux dimensions : entre les différents potentiels de l’économie, mais également entre les moyens publics et privés mobilisés pour les transformer.
La question n’est dès lors plus seulement de savoir comment faciliter l’investissement, mais de déterminer quelles transformations doivent être réalisées, ce qui relève de l’investissement public, ce qui peut être porté par l’investissement privé, les domaines où leur combinaison est nécessaire, dans quel ordre les interventions doivent avoir lieu et comment faire converger l’ensemble autour d’une même trajectoire de développement.
C’est sous cet angle que la Guinée aurait dû chercher ses benchmarks. D’autres pays ont dû organiser leur développement autour de plusieurs transformations simultanées, coordonner des secteurs interdépendants ou convertir des ressources disponibles en nouvelles capacités productives. Le Botswana et le Guyana sont particulièrement intéressants par la question de la conversion d’une richesse naturelle importante en développement du reste de l’économie ; la Corée du Sud historique apporte, dans un contexte différent, l’expérience d’un État ayant organisé et séquencé plusieurs transformations productives.
En Corée du Sud, l’Economic Planning Board (EPB) constituait historiquement le centre de pilotage de la transformation économique. Il élaborait les plans de développement, définissait les priorités, orientait l’allocation des ressources et coordonnait leur mise en œuvre.
Au Botswana, la planification nationale remplit une fonction comparable de mise en cohérence. Les priorités de développement sont traduites en programmes et projets, les ressources sont programmées en conséquence et leur mise en œuvre fait l’objet d’une coordination à l’échelle nationale. La promotion de l’investissement intervient parallèlement comme l’un des instruments mobilisés pour soutenir ces priorités.
Au Guyana, l’intérêt du benchmark réside dans la fonction de pilotage qui relie les priorités nationales aux investissements nécessaires à leur réalisation. La planification publique permet d’identifier les transformations prioritaires, d’orienter les ressources vers les projets qui les soutiennent et d’en coordonner la mise en œuvre.
Dans ces trois expériences, malgré des architectures institutionnelles différentes, la logique est comparable : le développement est d’abord piloté. Les priorités de transformation sont définies, les investissements nécessaires sont identifiés, les ressources sont orientées et les interventions sont coordonnées en conséquence. La promotion et la facilitation de l’investissement viennent en appui de cette trajectoire : elles constituent des instruments du développement, et non le développement lui-même.
C’est précisément ce qui distingue ces expériences des modèles singapourien et rwandais étudiés précédemment. À Singapour comme au Rwanda, l’attraction de capitaux, d’entreprises et de capacités extérieures répond directement à une contrainte structurelle centrale ; elle occupe donc naturellement une place beaucoup plus déterminante dans le dispositif de développement. Dans les trois expériences qui intéressent davantage la Guinée, elle intervient en aval d’une fonction plus fondamentale : déterminer la transformation recherchée et orienter les moyens publics et privés nécessaires à sa réalisation.
L’enseignement pour la Guinée n’est donc pas de reproduire l’EPB coréen, le dispositif botswanais ou le modèle guyanais. Ce serait précisément reproduire l’erreur de benchmarking dénoncée dans ce Policy Paper.
Il est de comprendre la fonction que ces dispositifs remplissent.
La multipotentialité crée des interdépendances. Ces interdépendances imposent des arbitrages. Ces arbitrages portent à la fois sur les transformations à conduire, leur séquencement et les moyens publics et privés nécessaires à leur réalisation. Le pilotage est la fonction qui permet d’organiser cette convergence.
C’est cette fonction que la Guinée aurait dû benchmarker avant de déterminer l’architecture de son Development Board
5- Quelle fonction pour un Development Board guinéen ?
Ces comparaisons font apparaître une fonction qui manque aujourd’hui au centre du dispositif guinéen : le pilotage de la transformation économique.
Cette distinction ne signifie pas que la Guinée doive à son tour séparer institutionnellement le pilotage de la transformation économique et la promotion de l’investissement. Au contraire, leur réunion au sein du GDB peut constituer une force, à condition d’en inverser la hiérarchie.
Le GDB devrait d’abord piloter : déterminer ce qui doit être fait, comment cela doit être fait et ce qui relève de l’État, du privé ou de leur combinaison. Il devrait ensuite orienter : faire converger les politiques ministérielles, les opérateurs publics, les ressources et les investissements vers ces priorités. Enfin, il devrait accompagner leur réalisation, notamment en facilitant l’investissement privé nécessaire.
Piloter, orienter, accompagner, plutôt qu’attirer, faciliter, accompagner
Cette inversion change profondément la mission sans nécessairement changer l’institution. La contrainte guinéenne n’est pas tant de trouver l’investisseur que de susciter le bon investissement. Le GDB devrait donc prioritairement construire et structurer les projets dont la Guinée a besoin, puis rechercher les investisseurs capables de les réaliser. Le montage des projets répondant aux priorités nationales devient le noyau de la mission ; l’attraction des investisseurs, l’un des instruments permettant de les réaliser.
Cette logique conduit également à penser différemment l’organisation institutionnelle. Piloter ne signifie pas exécuter. Un Development Board n’a pas besoin d’absorber tout ce qu’il doit piloter. L’EDB n’a pas besoin d’absorber JTC pour orienter la politique industrielle singapourienne. Le pilote définit la direction et organise la convergence ; les opérateurs exécutent.
Cette distinction est d’autant plus importante dans une économie multipotentielle comme la Guinée : si le GDB devait intégrer les opérateurs au motif qu’ils portent des instruments importants pour la transformation économique, où s’arrêterait cette intégration ? Pourquoi les parcs industriels et les ZES devraient-ils être intégrés au GDB, mais pas les mines, l’agriculture ou l’énergie ? Rien, dans la structure de l’économie guinéenne, ne permet de considérer les premiers comme plus déterminants pour sa transformation que les seconds.
Ce choix devient en revanche beaucoup plus intelligible lorsqu’on revient au centre de gravité actuel du GDB. Promotion et facilitation de l’investissement, exportations, parcs industriels, ZES, tourisme : un périmètre presque fait sur mesure pour le Rwanda.
Au Rwanda, cette architecture constitue bien un Development Board parce qu’elle est structurée autour d’une fonction qui répond directement à la contrainte centrale du pays. En Guinée, sa transposition produit un résultat très différent : une super-agence d’investissement, extrêmement sophistiquée dans la promotion, la facilitation et l’accompagnement de l’investissement, mais largement dépourvue des fonctions de pilotage, d’arbitrage, de séquencement et d’orientation qu’exige la transformation économique du pays.
Le problème n’est donc pas que l’institution soit sous-développée. Il réside dans une allocation disproportionnée de sa capacité institutionnelle : une fonction importante, mais subsidiaire, a été considérablement surinvestie, tandis que les fonctions qui devraient constituer le cœur du système sont presque absentes.
Les fonctions de promotion, de facilitation et d’accompagnement peuvent être poussées très loin, dotées d’équipes performantes, de procédures modernes, de guichets intégrés et d’une forte capacité d’exécution, sans répondre pour autant aux questions centrales : quelles transformations prioriser, dans quel ordre, quelles infrastructures et capacités construire, quels investissements doivent relever du public, lesquels du privé, où leur combinaison est nécessaire, et comment faire converger l’ensemble.
Le décalage est donc structurel : le GDB peut surperformer dans une fonction d’appui tout en restant presque vide sur les fonctions de pilotage, d’arbitrage, de séquencement et d’orientation qui devraient constituer son centre de gravité en Guinée.
C’est précisément ce qui rend la situation trompeuse. Plus l’architecture de promotion et de facilitation de l’investissement est robuste, plus elle peut donner l’impression que la Guinée s’est dotée d’un puissant instrument de transformation économique. Or la sophistication de l’instrument ne compense pas l’absence des fonctions pour lesquelles le pays en a prioritairement besoin.
La Guinée dispose donc aujourd’hui d’une institution importée comme un Development Board, mais dont l’architecture fonctionnelle correspond en réalité à celle d’une super-agence d’investissement
Il s’agit donc moins de remettre en cause les fonctions actuelles du GDB que d’en inverser la hiérarchie. Le pilotage de la transformation doit devenir le noyau de sa mission ; la promotion, l’attraction, la facilitation et l’accompagnement de l’investissement, des instruments au service de cette mission.
6-les implications institutionnelles pour le GDB
La démonstration conduit à cinq implications de design institutionnel.
Conclusion
Le débat sur le GDB ne porte donc pas sur l’utilité de l’attraction ou de la facilitation de l’investissement. Il porte sur leur place dans la hiérarchie des fonctions d’une institution appelée à contribuer à la transformation économique de la Guinée.
Le Rwanda offre une leçon utile, mais cette leçon réside moins dans l’architecture du RDB que dans la manière dont le pays a lui-même benchmarké Singapour : partir de la contrainte, comprendre la fonction, puis construire sa propre réponse.
Et lorsque l’on regarde ce que des pays structurellement plus proches de la Guinée ont eux-mêmes mis en place pour transformer leurs ressources et leurs potentiels en développement, une évidence apparaît : la voie guinéenne ne peut être celle du Rwanda. Elle appelle une institution pensée moins autour de la nécessité d’attirer ce qui manque que de la capacité à orienter, coordonner et transformer ce qui existe déjà. Le pilotage de la transformation doit dès lors devenir le noyau de la mission du GDB ; l’attraction, la facilitation et l’accompagnement de l’investissement, des instruments au service de cette mission.
Ce n’est pas l’architecture qui fait le Development Board, c’est l’adéquation entre sa mission et la contrainte de développement du pays
OUMOU KAHN
POLITIQUES PUBLIQUES -bSTRATÉGIE DE DÉVELOPPEMENT
Oumou Kahn est économiste publique, spécialiste des politiques publiques, de la gouvernance et de la réforme de l’État. Elle s’intéresse particulièrement à la transformation des entreprises publiques et des institutions étatiques afin d’améliorer leur contribution au développement économique.
Elle est la conceptrice de la Méthode 4×4×4, un cadre d’analyse et d’aide à la décision visant à maximiser la valeur publique en définissant, pour chaque activité économique, le rôle optimal de l’État et les modalités de son intervention, tout en organisant une complémentarité structurée et intentionnelle avec le secteur privé, plutôt que simplement espérée.
Depuis juin 2025, elle milite pour une réforme structurelle des sociétés publiques guinéennes suivant ce modèle, afin de rationaliser l’intervention et l’actionnariat de l’État et de renforcer leur contribution à la création de valeur publique.
