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MOHAMED DIANÉ PREMIER MINISTRE INTÉRIMAIRE : contribution à l’étude de quelques problèmes constitutionnels impliqués

Récemment, alors que le Président de la République était en vacances à l’étranger, le Premier ministre chef du Gouvernement s’est confronté à une indisponibilité dictée par de légitimes  raisons familiales. Ces dernières l’ont également conduit à l’étranger. Le 22 août 2021, le Président de la République a ainsi chargé M. Mohamed Diané, ministre d’Etat,  en charge des affaires présidentielles, ministre de la défense nationale,  d’assumer les fonctions de Premier Ministre,  Chef de Gouvernement,  par intérim.

Ce Communiqué de nomination du premier ministre intérimaire soulève des questions de droit qui appellent quelques commentaires. Le premier tient à la détermination du fondement de l’intérim du Premier ministre en l’absence de prescriptions constitutionnelles explicites. Le deuxième tient à l’identification de l’autorité appropriée pour remplacer le Premier ministre, à supposer que le fondement soit identifié. La troisième repose sur la question de savoir si le Premier ministre intérimaire est investi de l’intégralité des fonctions attribuées au PM.

I. LA DÉTERMINATION DU FONDEMENT CONSTITUTIONNEL DE L’INTÉRIM DU PREMIER MINISTRE

La Constitution ne prévoit pas explicitement que le Président de la République est investi du pouvoir de nommer un premier ministre intérimaire. Le fait que l’intérim ne bénéficie pas d’une consécration constitutionnelle expresse signifie-t-il qu’il n’a aucun fondement constitutionnel ? A première vue, on pourrait considérer que s’il n’existe pas de référence explicite consacrant l’intérim du Premier ministre, c’est peut-être parce que le constituant n’a pas eu l’intention de le prévoir. Et qu’à ce titre, la nomination d’un intérimaire serait inconstitutionnelle. Une telle interprétation serait hâtive et non conforme à l’esprit de la Constitution tel qu’il résulte de la lecture d’autres prescriptions.

Ainsi, l’intérim du Premier ministre a bien un fondement constitutionnel. La faculté du Président de la République de nommer un Premier ministre intérimaire tire son fondement dans l’article 35 de la Constitution ; article en vertu duquel, le Président de la République « est le garant de la continuité de l’Etat et du fonctionnement régulier des institutions ». Ce droit est ainsi justifié par « le principe de continuité des services publics qui concerne la permanence de l’Etat en même temps que la nécessité de répondre aux besoins d’intérêt général sans interruption ».

Convient-il, au surplus, de rappeler que non seulement le Premier Ministre est nommé par le Président de la République » (art. 59 Constitution), mais il est également responsable devant lui (art. 62). Le pouvoir de mettre fin à ses fonctions constitue la conséquence de la responsabilité du Premier ministre devant le Président de la République. Ainsi, en pouvant le plus (pouvoir de mettre fin à ses fonctions) – au même titre que cette situation est susceptible de résulter de l’engagement de la responsabilité du gouvernement par l’Assemblée nationale – on ne voit pas de raison qu’il ne puisse pas le moins (nomination d’un intérimaire).

II. L’IDENTIFICATION DE L’AUTORITÉ HABILITÉE À ASSURER L’INTÉRIM DU PM

Le Communiqué en question soulève une autre question de droit consistant dans l’identification de l’autorité habilitée à assurer l’intérim du PM, lorsque celui-ci est indisponible.

La configuration du gouvernement est – dans l’essentiel des pays – présentée de manière à intégrer la prééminence (ou la hiérarchie) protocolaire des différents départements ministériels. L’intégration de cette considération symbolique de prééminence protocolaire mène à la configuration des départements suivant l’ordre d’importance, à l’aune des priorités du Président et/ou du Chef de Gouvernement. On retrouve ainsi généralement dans l’ordre, après le Premier ministre (s’il est prévu dans le régime), les Ministres d’Etat, les ministres, les ministres délégués et éventuellement des secrétaires d’Etat (Sous réserve de la conception américaine suivant laquelle le Secrétaire d’Etat est assurément l’un des plus importants ministres).

Ainsi, s’il y a un poste de Premier ministre (chef du Gouvernement), juste après celui-ci, le Ministre d’État représente un ministre dont l’importance procède de plusieurs considérations. On lui attribue ce titre soit parce qu’il dirige un département stratégique eu égard aux priorités de la politique de la nation définie par le chef de l’Etat. Soit en raison de l’immensité du département (en termes de démembrements) qu’il a la responsabilité de diriger (aspect politique du titre). C’est, à titre d’exemple, le cas dans lequel le chef de l’Etat et celui du Gouvernement, entendant constituer un gouvernement restreint, joignent des départements jusque-là disjoints. Ce titre de ministre d’Etat peut également procéder du positionnement stratégique de la personnalité nommée dans le système politique (un très grand intellectuel, un important opposant acceptant d’être ministre, un ami historique du Président, un co-fondateur du Parti au pouvoir) (aspect honorifique du titre de Ministre d’Etat).

Au regard de ces différents aspects, la question qui se pose est celle de savoir, qui est habilité, en Guinée, à être désigné comme l’intérimaire du Premier ministre, au regard de la configuration du gouvernement. Répondre à cette question suppose l’indication de deux préalables contextuels. Premièrement, il peut arriver qu’un décret de formation du gouvernement ne prévoie que des ministres (sans référence aux ministres d’Etat ni aux ministres délégués, à titre d’exemple). Deuxièmement, il peut arriver qu’un décret de formation du gouvernement prévoie plusieurs ministres d’Etat.

Dans les deux cas, le poids politique des ministres s’appréciera, au regard du rang dans l’ordre des nominations (cet aspect a une incidence sur la disposition des places au Conseil des ministres). On appréciera ainsi la prééminence suivant l’ordre décroissant, de la nomination des ministres sur le décret, c’est-à-dire du plus important au moins, au plan protocolaire. Or, le 25 mai 2018, le Président de la République, après avoir visé la Constitution et le décret D/2018/067/PRG/SGG du 21 mai 2018 portant nomination du Premier ministre Chef du Gouvernement Kassory Fofana, a pris le Décret N° D/2018/073/PRG/SGG. Au titre de l’article 1er de ce dernier, il a nommé des membres du Gouvernement. Or, le membre n°1 du Gouvernement nommé est le « Ministre d’Etat chargé des Affaires Présidentielles, Ministre de la Défense Nationale : Docteur Mohamed Diané ». En conséquence, la nomination de celui-ci comme l’intérimaire du Premier ministre était complètement conforme à la pratique et à la prééminence protocolaires.

Pour autant, l’analyse du fonctionnement des institutions n’est pas exclusive des aspects liés au système politique. Sur cet aspect, l’interrogation sur l’inopportunité politique de cette désignation – défendue par certains commentateurs – n’est pas impertinente. Cependant, l’opportunité politique bénéficie davantage de fondements politiques et constitutionnels que cette inopportunité, pour trois raisons, au moins. La première tient au fait que la Constitution ne prévoit pas la durée minimale de l’indisponibilité du Premier ministre qui permet au président de la République de nommer un intérimaire. La Constitution n’aurait, en tout état de cause, pu régler cette question qu’à la condition qu’elle encadre tout d’abord l’opportunité politique de la formation et de la dissolution des gouvernements. Or, il n’en est rien. Le Président demeure, en conséquence, investi d’une compétence discrétionnaire.

La deuxième raison (factuelle) tient à la non-présence simultanée sur le territoire national – pour des raisons différentes sans rapport avec la vacance – du Président de la République et du Premier ministre. La troisième, empirique, tient au fait qu’à supposer même que le Président de la République ait été présent sur le territoire national, il pourrait nommer un intérimaire, dans l’indisponibilité du Premier ministre. Une telle décision rend compte de ce que le Président n’entend pas se passer des services du Premier ministre indisponible.

Le communiqué de la présidence de la République soulève également la question des prérogatives du PM intérimaire.

III. L’ETENDUE DES POUVOIRS DU PREMIER MINISTRE INTERIMAIRE

L’autre question que pose la nomination du ministre de la défense comme l’intérimaire du Premier ministre est celle de savoir si celui-ci peut exercer l’intégralité des pouvoirs de celui-là. Ainsi, le premier ministre intérimaire peut-il, à titre d’exemples, faire une « déclaration de politique générale devant l’Assemblée nationale » (art. 63 C°) si sa nomination a lieu avant que le PM titulaire ne fasse cette déclaration ? De même, le Premier ministre intérimaire peut-il engager la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale, après délibération du Conseil des Ministres (art. 98) ? Rappelons qu’en vertu de l’article 99 de la Constitution, « Lorsque l’Assemblée Nationale adopte une motion de censure ou lorsqu’elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement, le Premier Ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement (art. 99).

A titre comparé, dans une Décision n° 89-268 du 29 décembre 1989, le Conseil constitutionnel français a considéré que « le Premier ministre intérimaire possède l’intégralité des pouvoirs attachés à la fonction de Premier ministre ». Convient-il de relever que la situation d’espèce concernait un décret du 14 décembre 1989 par lequel « le président de la République avait confié à Lionel Jospin ministre d’Etat, ministre de l’Education nationale, de la Jeunesse et des Sports, la charge d’assurer l’intérim de Michel Rocard, Premier ministre pendant l’absence de ce dernier ». ETIEN R., Jurisprudence constitutionnelle : l’intérim du Premier ministre, PUF, 1990, n°257, pp. 426-430.

La solution de l’équivalence des pouvoirs peut paraître curieuse, en s’inspirant de l’intérim du Président de la République, en vertu de la Constitution guinéenne. Car, au titre de l’article 55.4 de cette Constitution, « L’intérim du Président de la République s’étend à toutes les fonctions de celui-ci, sauf le droit de recourir au référendum, de prononcer la dissolution de l’Assemblée Nationale, de prendre l’initiative d’une révision de la Constitution, d’exercer le droit de grâce ». Il résulte de cette disposition, que le président intérimaire n’exerce pas tous les pouvoirs du Président de la République. A priori, on est tenté d’estimer qu’on ne voit donc pas pourquoi le premier ministre intérimaire serait investi de l’intégralité des pouvoirs du Premier ministre.

Pour autant, aussi curieuse que puisse paraître la solution attribuant au Premier ministre intérimaire l’intégralité des pouvoirs du PM, en ne l’adoptant pas, on serait confronté à l’exercice difficile – presqu’impossible – de la détermination des pouvoirs que le Premier ministre intérimaire ne devrait pas exercer. La difficulté de l’exercice tient au fait qu’en vérité, la Constitution ne règle pas formellement la question à la manière de l’intérim du président.

Une piste envisageable serait d’empêcher à l’intérimaire d’engager la responsabilité du gouvernement. Car, si l’intérim qui ne bénéficie pas d’une consécration expresse tire son fondement de la continuité de l’Etat et du fonctionnement régulier des institutions, on verrait mal comment l’intérimaire nommé pour assurer cette continuité mettrait un terme au gouvernement ; attitude s’apparentant à une rupture. Si cet argument est pertinent à première vue, il n’est conforme à l’esprit de la Constitution. Car, l’engagement de la responsabilité relève du fonctionnement régulier des institutions. Dès lors, pour éviter un exercice presqu’impossible, il convient de considérer que le premier ministre intérimaire est investi de l’intégralité des pouvoirs du Premier ministre.

Jean Paul KOTÈMBÈDOUNO

Attaché temporaire d’Enseignement et de Recherche à l’École de droit de la Sorbonne (EDS)

Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

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